MANUAL PARA ANULAR LAS MULTAS SUCESIVAS DE LA INSPECTORIA DEL TRABAJO
Palabras preliminares.
Las inspectorías del trabajo como órganos de desconcentración del Ministerio del Trabajo, son por naturaleza administración pública, dicho esto, y por ser este medio de mi propiedad intelectual, en el cual escribo lo que quiera, debo en primer lugar advertir que muchos funcionarios adscritos al Ministerio del Trabajo, no todos claro, aplican las normas punitivas en forma incorrecta en su intrepretación y alcace entrando en el plano de la arbitrariedad. Establecido lo anterior, lo cual cambia el tono de respeto en el cual he llevado mis pequeños ensayos, se hace necesaria porque el tema de la potestad sancionadora de la administración de la cual esta investido el Ministerio del Trabajo, es en la practica; la fuente de numerosas nulidades. Cabe advertir, que si bien el título de este pequeño trabajo invita al lector a pensar que con su lectura sabrá todo sobre el tema, insisto en advertir, que nada más alejado de la realidad y la verdad, ya que el derecho administrativo es extenso y casuístico, sin embargo es una aproximación, por lo que espero que mis pequeños consejos sirvan de algo.
De la competencia:
La primera pregunta que se hace el abogado inexperto y el súper letrado en derecho administrativo, es; ¿en que tribunal meto la demanda?, ya que la competencia en derecho administrativo es compleja, sin embargo, el artículo 25, cardinal 3º de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 377.244 del 16 de junio de 2010, y la sentencia de la Sala Constitucional número 955, de fecha 23 de Septiembre de 2.010, abrió el camino para que los tribunales de juicio del trabajo asumieran la competencia de la nulidad de los actos administrativos de las inspectorías del trabajo, por lo que a la fecha de la presente publicación, el tribunal competente para decidir sobre las nulidades de esta materia son los tribunales de juicio del trabajo de la circunscripción donde esta ubicada la inspectoría del trabajo.
Por otro lado, como segunda advertencia, es; que por lo complejo del tema hay que leer y estudiar, ya que a uno le asaltan muchas dudas al momento de redactar los recursos, sin embargo, el derecho laboral y administrativo es muy jurisprudencial por lo que hay respuesta para casi todo. Así expuesto, recuerdo que en el post grado de laboral un profesor decía; que en las multas laborales debía pagarse o afianzarse antes de ejercer contra ellas algún recurso de nulidad porque así lo establecía la Ley. Sin embargo, la Ley Orgánica del Trabajo es preconstitucional, por lo que basta que usted diga en su recurso, que ha obviando la consignación o el afianzamiento de las multas establecido en el artículo 650 de la Ley Orgánica del Trabajo de conformidad con la sentencia de la Sala Constitucional de fecha 07 de marzo de 2007, con ponencia de la magistrada LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO expediente número 06-1379, ya que su pago o afianzamiento es una barrera indebida al acceso a la justicia o una violación a la tutela judicial efectiva.
Por otro lado, si le han impuesto 100 multas sucesivas, por ejemplo, pero algunas aún no se las han notificado, diga que expresamente se da por notificado de las multas que aún no consta en el expediente la realización de este acto de eficacia del acto administrativo, a los efectos de la presente interposición de demanda de nulidad con amparo cautelar, ya que la jurisprudencia ha establecido que el hecho de que se haya recurrido contra un acto administrativo, se considera hecha la notificación y cuanta desde el momento de la interposición de la demanda. En conclusión, mi consejo es que haga el recurso contra cada multa que esté en el expediente a los fines de que sea suspendida en sus efectos al momento de declararse con lugar la medida cautelar de amparo.
En cuanto a qué vamos ha alegar en el escrito como causa de nulidad del acto, algunos abogados Macgiver o que se la dan que saben de todo, expresan es sus escritos; que la nulidad de la multa radica en que la providencia administrativa que ordenó el reenganche es nula de nulidad absoluta, y enumeran un sin fin de vicios, y en consecuencia solicitan la nulidad de las 100 multas sucesivas que ascienden a la cantidad de X millones por cuanto son consecuencia de un acto irrito de la administración. Si usted hace la nulidad así, perdió desde el momento en que interpuso su demanda de nulidad, ya que se deben denunciar los vicios de la multa, del procedimiento, y no del acto que lo derivó, cosa que explicaré seguido. No debe olvidar que los actos administrativos gozan de una doble conjunción en sus efectos, a decir, se presumen legales o eficaces y además son ejecutables, luego que son notificados al administrado, es decir eficacia y ejecutabilidad. Dicha condición de validez solo cesará si son suspendidos sus efectos en forma parcial o total por un tribunal al declararse con lugar una medida típica del procedimiento administrativo de suspensión de efectos o si se declara con lugar un amparo cautelar. Caso frecuente del amparo laboral, en el cual en la audiencia de amparo la parte patronal alega la prejudicialidad ya que interpuso una demanda de nulidad contra la providencia administrativa, sin embargo sin suspenderse sus efectos, naturalmente esta defensa será declarada sin lugar por la doble condición de validez del acto administrativo, el cual puede pedirse su ejecución en todo momento.
En cuanto al lapso de ley para interponerse la demanda de nulidad, si el acto viola la constitución es un acto nulo de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, numerales 1º y 4º, por lo que puede demandarse su nulidad en cualquier momento, no faltará quien diga que ya no puede hacerse nada porque transcurrieron los 6 meses, etc. Cabe referir como se explicara más adelante todas las multas de las inspectorías del trabajo violenta la constitución.
Antes de entrar en materia, mi consejo es que no demande la nulidad de la primera multa, ya que si existe un incumplimiento de nuestro cliente, por ejemplo, es legal la imposición de la multa y la calcularan conforme a la LOT, sin embargo la confusión reina en el la multa sucesiva y es allí donde nos defenderemos, por lo que hay que esperar que la administración vicie su propio acto. Por el contrario, si hay vicios en el procedimiento de multa, por violación de la ley o por vicios de apreciación de la pruebas, por poner un ejemplo, ocurridos insisto en el lapso probatorio, ya ese es otro cuento, el cual va a requerir más de las explicaciones del presente trabajo, y que seguro estudiaremos más adelante. Sin embargo, ahora si entro en materia en cuanto a los vicios más comunes de las multas.
VICIOS DE FONDO
La multa sucesiva viola el principio nulla poena sine lege (no hay pena sino aparece en la Ley), establecido en el numeral 6º del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual dispone que “El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: (…) 6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”. Así expuesto, el artículo 647 de la LOT, establece un procedimiento por cada multa y por un hecho distinto, el cual debe ser debidamente sustanciado y notificado al infractor. En consecuencia, en caso de reincidencia, la SALA CONSTITUCIONAL desaplicó el literal g), referido al arresto, en sentencia de fecha 07 de marzo de 2007. Por otro lado, ordenó que para conseguir el cumplimiento de las providencias emanadas de la Inspectorías del trabajo se aplicará el procedimiento establecido en el artículo 80 de la LOPA que establece una multa de carácter “coercitivo”, y cuya naturaleza explicaré más adelante, cuyo monto según la norma mencionada no podrán exceder de diez bolívares (Bs. 10,00) o (0,001 Bs. F.) actuales, en este sentido, la sala Constitucional en sentencia Nº 380 de 7 de marzo de 2007, estableció lo siguiente:
“En razón de lo expuesto, se aprecia que mientras el legislador no establezca el mecanismo de coerción aplicable, esta Sala con la finalidad de integrar la referida desaplicatoria y no hacer nugatoria la facultad sancionatoria de la Administración, establece que en caso del no cumplimiento de la multa impuesta se aplicará el mecanismo de ejecución forzosa de los actos administrativos, establecido en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de la desproporción que genera la imposición de la sanción.
En virtud de lo antes expuesto, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 28 de mayo de 2008. Caso amparo constitucional PROYECTOS SURADEM, C.A., Vs. INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS VALLES DEL TUY DEL ESTADO MIRANDA, definió MULTA COHERCITIVA y MULTA PUNITIVA en el procedimiento sancionatorio del artículo 647 de la LOT, lo cual en su parte pertinente estableció lo que sigue:
“Se hace saber al Representante Legal de la sociedad mercantil PROYECTOS SURADEM, C.A, que en virtud de que en la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy (SERVICIO DE SANCIONES), dictó Providencia Administrativa Nº 095/2006, mediante la cual declaró con lugar el procedimiento de multa (…) es por lo que este Despacho le notifica que se encuentra en rebeldía, y en ese sentido se procede a calcular multas sucesivas cada dos (2) días, desde el momento en que fue dictada la providencia Administrativa emanada de la Sala de Sanciones, debiendo esta ser la suma equivalente a un (01) salario mínimo (…). (Negrillas del original). (Subrayado de esta Corte).
En virtud de la sanción impuesta a la recurrente, es preciso señalar en cuanto a las referidas multas de carácter coercitivo que “MAYER las califica genéricamente como penas coercitivas. Tendrán como objeto la consecución del deber contravenido mediante la imposición de un mal (multa), proporcionada a la situación y acorde con un fundamento legal propio e independientemente de la orden cuyo cumplimiento se persiga. Por tanto, deberá ser la ley la que determine cuándo procede su utilización, así como las cuantías máximas imponibles en los distintos supuestos” (Vid. AGIRREAZKUENAGA Iñaki, “LA COACCIÓN ADMINISTRATIVA DIRECTA”, Primera Edición, Editorial Civitas, Madrid, 1990, Página42).
En este mismo orden de ideas, la doctrina ha señalado que “Las multas coercitivas, previstas como medio de ejecución forzosa de los actos administrativos (…) no impone una obligación de pago con un fin represivo o retributivo por la realización de una conducta que se considere administrativamente ilícita, sino que consiste en una medida de constreñimiento económico, adoptada previo el oportuno apercibimiento, reiterada en lapsos de tiempo y tendente a obtener la acomodación de un comportamiento obstativo del destinatario del acto a lo dispuesto en la decisión administrativa previa” (Vid. JIMENEZ-BLANCO Antonio, JIMENEZ-BLANCO Gonzalo, MAYOR Pablo, LUCAS Osorio, “COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, S.A., Madrid, 1993, Página 362).
Esto así, se debe señalar que la primera de las disposiciones normativas citadas –contenidas en el acto administrativo objeto de impugnación-, vale decir, la consagrada en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, señala que, “cuando se trate de actos de ejecución personal y el obligado se resistiere a cumplirlos, se le impondrán multa sucesivas mientras permanezca en rebeldía y, en el caso de que persista en el incumplimiento, será sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que ya se le hubieren aplicado, concediéndole un plazo razonable, a juicio de la administración, para que cumpla lo ordenado. Cada multa podrá tener un monto de hasta diez mil bolívares (Bs. 10.000,00), salvo que otra ley establezca una mayor, caso en el cual se aplicará ésta”.
De la norma ut supra trascrita se desprende la ejecución forzosa de los actos administrativos, al respecto, es prudente indicar que la misma supone “la existencia de una orden emanada de una autoridad administrativa, cuya legalidad se presume, desobedecida por el o los destinatarios de la misma, consecuentemente, en la ejecución forzosa hallamos una orden o acto de la autoridad (acte de pólice) no atendida, cuyo cumplimiento debe ser llevado a cabo, si fuere preciso, por la fuerza. Técnicamente la orden o el acto de la autoridad administrativa representa el título ejecutivo que reclama el uso de la coacción, de forma similar a como la sentencia dictada en un proceso civil demanda su ejecución. En este sentido, la coacción no sería sino el corolario lógico del incumplimiento de la orden y su uso se encontrará legitimado siempre y cuando esté en línea directa de continuación de la orden, es decir, sea utilizado como medio eficaz para lograr su cumplimiento” (Vid. AGIRREAZKUENAGA Iñaki, “LA COACCIÓN ADMINISTRATIVA DIRECTA”, Primera Edición, Editorial Civitas, Madrid, 1990, Página 41). Ahora bien, dicha ejecución sólo procede cuando la Administración haya notificado al particular interesado el contenido del acto administrativo y que el particular en pleno conocimiento del contenido del mismo haya
hecho caso omiso a la obligación que pudiese haber impuesto el acto administrativo en cuestión, previa concesión de un plazo razonable.
Esto así, podemos concluir que la ejecución forzosa de un acto administrativo procede al existir una negativa del obligado a cumplir con el deber personal impuesto y, como consecuencia de ello, la respectiva sanción que comporta la imposición de multas coercitivas. Dichas multas se encuentra condicionadas –tal y como lo señala el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos- a que las mismas no podrán exceder de diez mil bolívares (Bs. 10.000,00), siempre y cuando no exista una Ley que establezca una mayor, caso en el cual esa será de aplicación preferente. En este sentido, a juicio de esta Corte la “Ley” a que se refiere el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos debe establecer también una multa de carácter coercitivo, pues sólo este tipo de multas pueden ser impuestas varias veces y de allí que sus montos resultan ser muy inferiores al de las punitivas; a diferencia de las multas punitivas que sólo pueden ser impuestas por el mismo hecho una sola vez, so pena de conculcar el principio del non bis in bidem.
A lo cual y, en relación al caso de autos este Tribunal Colegiado observa que la Administración recurrida pretendió a través del acto administrativo objeto de impugnación -“BOLETA DE NOTIFICACIÓN”, de fecha 12 de marzo de 2007- a ejecutar de forma forzosa a través de las multas coercitivas la obligación adquirida por la Empresa Proyectos Suradem, C.A., a través de la Providencia Administrativa número 095/2006 dictada por la Inspectoría en los Valles del Tuy “SERVICIOS DE SANCIONES”, de fecha 24 de noviembre de 2006.
En conclusión, al establecer la SALA CONSTITUCIONAL; que el legislador no estableció el mecanismo o normas de coerción aplicable en caso de multas en el procedimiento del artículo 648 de la LOT, es decir, no estableció sanciones coercitivas. Por lo tanto, al establecer la administración multas “coercitivas”, abusivas y desproporcionales no establecidas en el artículo el artículo 80 numeral 2 de la Ley, se viola el principio nulla poena sine lege (no hay pena sino aparece en la Ley), establecido en el numeral 6º del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, INSISTO, por cuanto dicha sanción o pena no existe.
Aasimismo, la administración viola el artículo 49 ordinal 07º de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela, referido al principio ‘non bis in idem’, según el cual nadie debe ser enjuiciado ni sancionado más de una vez por los mismos hechos y con el mismo fundamento. Así expuesto, la Inspectoría, al establecer la cuantía de la multa coercitiva no usa lo preceptuado en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (Bs.10,00 máximo, hoy Bs. F. 0,01), sino que emplea el monto de la multa “punitiva”, por lo que se sancionan varias veces con la misma pena y hechos a los administrados.
Sobre la violación de esta garantía constitucional, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 28 de mayo de 2008. Caso amparo constitucional PROYECTOS SURADEM, C.A., Vs. INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS VALLES DEL TUY DEL ESTADO MIRANDA, estableció lo que sigue:
”En efecto, como señalamos, la norma contemplada en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, comporta una sanción de carácter coercitivo, la cual puede imponerse con ocasión a la intransigencia del obligado de cumplir con una obligación personalísima de hacer mientras que el artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo consagra una sanción punitiva consecuencial de un desacato del patrono a no cumplir con la orden de reenganche de un trabajador que goza de fuero sindical.
Visto lo anterior, es menester señalar que las normas citadas refieren distintos tipos de sanciones pecuniarias, que las mismas proceden en supuestos diferentes y persiguen objetos distintos; la primera de ellas, vale decir, la contemplada en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, procede como mecanismo de ejecución forzosa de una obligación personalísima de hacer y, la segunda de ellas, persigue simplemente castigar la intransigencia del patrono que se niega a cumplir con la orden de reenganche. En virtud de lo cual, esta Corte estima necesario reiterar lo antes indicado sobre la diferencia entre una multa de carácter coercitivo y una sanción punitiva, en cuanto a que la primera de ellas, vale decir, las multas coercitivas, la Ley permite la imposición de varias de ellas como mecanismo de constreñimiento para el cumplimiento de una obligación; mientras que, las sanciones punitivas sólo podrán ser impuestas por una vez por el mismo hecho, ya que de lo contrario existiría una violación directa al principio del non bis in idem, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En este sentido, esta Corte observa que luego del análisis de las normas a través de las cuales la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy del Estado Miranda basó la procedencia de la sanción de multa establecida en la Boleta de Notificación de fecha 12 de marzo de 2007, emitida por la Dirección General de Labores de Coordinación de la referida Inspectoría, no existe en apariencia sustrato jurídico que justifique la sanción de “(…) multas sucesivas cada dos (02) días, desde el momento en que fue dictada la providencia administrativa emanada de la Sala de Sanciones, debiendo esta ser la suma equivalente a un (01) salario mínimo, es decir, hasta por la cantidad de BOLÍVARES QUINIENTOS DOCE MIL TRESCIENTOS VEINTICINCO EXACTOS (Bs. 512.325,00)”; en virtud, de que el monto de la sanción punitiva consagrado en el artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo no puede ser utilizado para imponer las multas coercitivas establecidas en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En conclusión, la grave violación al principio ‘non bis in idem’ se origina cuanto la inspectoría del trabajo fundamenta la sanción de conformidad al artículo 80 numeral 2, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que establece una multa de carácter coercitivo, y que son multas que pueden ser impuestas varias veces, y de allí, que sus montos resultan ser muy inferiores a las punitivas. En consecuencia, las multas punitivas sólo pueden ser impuestas por el mismo hecho una sola vez, por lo que se conculca a los administrados el principio del non bis in bidem establecido en el artículo 49 de la CRBV.
Las multas violan el principio de la proporcionalidad de las sanciones, el este sentido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia del Magistrado Francisco Carrasquero López, de fecha 6 de febrero de 2007, a través de la cual se señala que el referido principio, vale decir, el principio de proporcionalidad “constituye un límite de adecuación sobre los verdaderos alcances y finalidades de las sanciones, que implica para el caso de las sanciones que tienen carácter pecuniario, que la afectación patrimonial no sea distorsionada respecto del bien que sirve de medida para castigar una determinada conducta (…). Se trata así, de una regla de moderación que debe tender a ubicar la pena pecuniaria entre un monto máximo que sería la confiscación y el monto mínimo, como es no permitir que el infractor se beneficie económicamente de la conducta ilícita, lo cual conduce a que si la multa presenta carácter aflictivo, pero no comprende el desapoderamiento de los instrumentos y materiales utilizados para cometer la infracción, no ocurrirá el efecto confiscatorio”.
Existen multas que sumadas son superiores al valor de la empresa del administrado, lo cual como explique, es un abuso y una arbitrariedad confiscatoria violatoria de la Constitución.
Palabras preliminares.
Las inspectorías del trabajo como órganos de desconcentración del Ministerio del Trabajo, son por naturaleza administración pública, dicho esto, y por ser este medio de mi propiedad intelectual, en el cual escribo lo que quiera, debo en primer lugar advertir que muchos funcionarios adscritos al Ministerio del Trabajo, no todos claro, aplican las normas punitivas en forma incorrecta en su intrepretación y alcace entrando en el plano de la arbitrariedad. Establecido lo anterior, lo cual cambia el tono de respeto en el cual he llevado mis pequeños ensayos, se hace necesaria porque el tema de la potestad sancionadora de la administración de la cual esta investido el Ministerio del Trabajo, es en la practica; la fuente de numerosas nulidades. Cabe advertir, que si bien el título de este pequeño trabajo invita al lector a pensar que con su lectura sabrá todo sobre el tema, insisto en advertir, que nada más alejado de la realidad y la verdad, ya que el derecho administrativo es extenso y casuístico, sin embargo es una aproximación, por lo que espero que mis pequeños consejos sirvan de algo.
De la competencia:
La primera pregunta que se hace el abogado inexperto y el súper letrado en derecho administrativo, es; ¿en que tribunal meto la demanda?, ya que la competencia en derecho administrativo es compleja, sin embargo, el artículo 25, cardinal 3º de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 377.244 del 16 de junio de 2010, y la sentencia de la Sala Constitucional número 955, de fecha 23 de Septiembre de 2.010, abrió el camino para que los tribunales de juicio del trabajo asumieran la competencia de la nulidad de los actos administrativos de las inspectorías del trabajo, por lo que a la fecha de la presente publicación, el tribunal competente para decidir sobre las nulidades de esta materia son los tribunales de juicio del trabajo de la circunscripción donde esta ubicada la inspectoría del trabajo.
Por otro lado, como segunda advertencia, es; que por lo complejo del tema hay que leer y estudiar, ya que a uno le asaltan muchas dudas al momento de redactar los recursos, sin embargo, el derecho laboral y administrativo es muy jurisprudencial por lo que hay respuesta para casi todo. Así expuesto, recuerdo que en el post grado de laboral un profesor decía; que en las multas laborales debía pagarse o afianzarse antes de ejercer contra ellas algún recurso de nulidad porque así lo establecía la Ley. Sin embargo, la Ley Orgánica del Trabajo es preconstitucional, por lo que basta que usted diga en su recurso, que ha obviando la consignación o el afianzamiento de las multas establecido en el artículo 650 de la Ley Orgánica del Trabajo de conformidad con la sentencia de la Sala Constitucional de fecha 07 de marzo de 2007, con ponencia de la magistrada LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO expediente número 06-1379, ya que su pago o afianzamiento es una barrera indebida al acceso a la justicia o una violación a la tutela judicial efectiva.
Por otro lado, si le han impuesto 100 multas sucesivas, por ejemplo, pero algunas aún no se las han notificado, diga que expresamente se da por notificado de las multas que aún no consta en el expediente la realización de este acto de eficacia del acto administrativo, a los efectos de la presente interposición de demanda de nulidad con amparo cautelar, ya que la jurisprudencia ha establecido que el hecho de que se haya recurrido contra un acto administrativo, se considera hecha la notificación y cuanta desde el momento de la interposición de la demanda. En conclusión, mi consejo es que haga el recurso contra cada multa que esté en el expediente a los fines de que sea suspendida en sus efectos al momento de declararse con lugar la medida cautelar de amparo.
En cuanto a qué vamos ha alegar en el escrito como causa de nulidad del acto, algunos abogados Macgiver o que se la dan que saben de todo, expresan es sus escritos; que la nulidad de la multa radica en que la providencia administrativa que ordenó el reenganche es nula de nulidad absoluta, y enumeran un sin fin de vicios, y en consecuencia solicitan la nulidad de las 100 multas sucesivas que ascienden a la cantidad de X millones por cuanto son consecuencia de un acto irrito de la administración. Si usted hace la nulidad así, perdió desde el momento en que interpuso su demanda de nulidad, ya que se deben denunciar los vicios de la multa, del procedimiento, y no del acto que lo derivó, cosa que explicaré seguido. No debe olvidar que los actos administrativos gozan de una doble conjunción en sus efectos, a decir, se presumen legales o eficaces y además son ejecutables, luego que son notificados al administrado, es decir eficacia y ejecutabilidad. Dicha condición de validez solo cesará si son suspendidos sus efectos en forma parcial o total por un tribunal al declararse con lugar una medida típica del procedimiento administrativo de suspensión de efectos o si se declara con lugar un amparo cautelar. Caso frecuente del amparo laboral, en el cual en la audiencia de amparo la parte patronal alega la prejudicialidad ya que interpuso una demanda de nulidad contra la providencia administrativa, sin embargo sin suspenderse sus efectos, naturalmente esta defensa será declarada sin lugar por la doble condición de validez del acto administrativo, el cual puede pedirse su ejecución en todo momento.
En cuanto al lapso de ley para interponerse la demanda de nulidad, si el acto viola la constitución es un acto nulo de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, numerales 1º y 4º, por lo que puede demandarse su nulidad en cualquier momento, no faltará quien diga que ya no puede hacerse nada porque transcurrieron los 6 meses, etc. Cabe referir como se explicara más adelante todas las multas de las inspectorías del trabajo violenta la constitución.
Antes de entrar en materia, mi consejo es que no demande la nulidad de la primera multa, ya que si existe un incumplimiento de nuestro cliente, por ejemplo, es legal la imposición de la multa y la calcularan conforme a la LOT, sin embargo la confusión reina en el la multa sucesiva y es allí donde nos defenderemos, por lo que hay que esperar que la administración vicie su propio acto. Por el contrario, si hay vicios en el procedimiento de multa, por violación de la ley o por vicios de apreciación de la pruebas, por poner un ejemplo, ocurridos insisto en el lapso probatorio, ya ese es otro cuento, el cual va a requerir más de las explicaciones del presente trabajo, y que seguro estudiaremos más adelante. Sin embargo, ahora si entro en materia en cuanto a los vicios más comunes de las multas.
VICIOS DE FONDO
La multa sucesiva viola el principio nulla poena sine lege (no hay pena sino aparece en la Ley), establecido en el numeral 6º del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual dispone que “El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: (…) 6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”. Así expuesto, el artículo 647 de la LOT, establece un procedimiento por cada multa y por un hecho distinto, el cual debe ser debidamente sustanciado y notificado al infractor. En consecuencia, en caso de reincidencia, la SALA CONSTITUCIONAL desaplicó el literal g), referido al arresto, en sentencia de fecha 07 de marzo de 2007. Por otro lado, ordenó que para conseguir el cumplimiento de las providencias emanadas de la Inspectorías del trabajo se aplicará el procedimiento establecido en el artículo 80 de la LOPA que establece una multa de carácter “coercitivo”, y cuya naturaleza explicaré más adelante, cuyo monto según la norma mencionada no podrán exceder de diez bolívares (Bs. 10,00) o (0,001 Bs. F.) actuales, en este sentido, la sala Constitucional en sentencia Nº 380 de 7 de marzo de 2007, estableció lo siguiente:
“En razón de lo expuesto, se aprecia que mientras el legislador no establezca el mecanismo de coerción aplicable, esta Sala con la finalidad de integrar la referida desaplicatoria y no hacer nugatoria la facultad sancionatoria de la Administración, establece que en caso del no cumplimiento de la multa impuesta se aplicará el mecanismo de ejecución forzosa de los actos administrativos, establecido en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de la desproporción que genera la imposición de la sanción.
En virtud de lo antes expuesto, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 28 de mayo de 2008. Caso amparo constitucional PROYECTOS SURADEM, C.A., Vs. INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS VALLES DEL TUY DEL ESTADO MIRANDA, definió MULTA COHERCITIVA y MULTA PUNITIVA en el procedimiento sancionatorio del artículo 647 de la LOT, lo cual en su parte pertinente estableció lo que sigue:
“Se hace saber al Representante Legal de la sociedad mercantil PROYECTOS SURADEM, C.A, que en virtud de que en la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy (SERVICIO DE SANCIONES), dictó Providencia Administrativa Nº 095/2006, mediante la cual declaró con lugar el procedimiento de multa (…) es por lo que este Despacho le notifica que se encuentra en rebeldía, y en ese sentido se procede a calcular multas sucesivas cada dos (2) días, desde el momento en que fue dictada la providencia Administrativa emanada de la Sala de Sanciones, debiendo esta ser la suma equivalente a un (01) salario mínimo (…). (Negrillas del original). (Subrayado de esta Corte).
En virtud de la sanción impuesta a la recurrente, es preciso señalar en cuanto a las referidas multas de carácter coercitivo que “MAYER las califica genéricamente como penas coercitivas. Tendrán como objeto la consecución del deber contravenido mediante la imposición de un mal (multa), proporcionada a la situación y acorde con un fundamento legal propio e independientemente de la orden cuyo cumplimiento se persiga. Por tanto, deberá ser la ley la que determine cuándo procede su utilización, así como las cuantías máximas imponibles en los distintos supuestos” (Vid. AGIRREAZKUENAGA Iñaki, “LA COACCIÓN ADMINISTRATIVA DIRECTA”, Primera Edición, Editorial Civitas, Madrid, 1990, Página42).
En este mismo orden de ideas, la doctrina ha señalado que “Las multas coercitivas, previstas como medio de ejecución forzosa de los actos administrativos (…) no impone una obligación de pago con un fin represivo o retributivo por la realización de una conducta que se considere administrativamente ilícita, sino que consiste en una medida de constreñimiento económico, adoptada previo el oportuno apercibimiento, reiterada en lapsos de tiempo y tendente a obtener la acomodación de un comportamiento obstativo del destinatario del acto a lo dispuesto en la decisión administrativa previa” (Vid. JIMENEZ-BLANCO Antonio, JIMENEZ-BLANCO Gonzalo, MAYOR Pablo, LUCAS Osorio, “COMENTARIO A LA CONSTITUCIÓN La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, S.A., Madrid, 1993, Página 362).
Esto así, se debe señalar que la primera de las disposiciones normativas citadas –contenidas en el acto administrativo objeto de impugnación-, vale decir, la consagrada en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, señala que, “cuando se trate de actos de ejecución personal y el obligado se resistiere a cumplirlos, se le impondrán multa sucesivas mientras permanezca en rebeldía y, en el caso de que persista en el incumplimiento, será sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que ya se le hubieren aplicado, concediéndole un plazo razonable, a juicio de la administración, para que cumpla lo ordenado. Cada multa podrá tener un monto de hasta diez mil bolívares (Bs. 10.000,00), salvo que otra ley establezca una mayor, caso en el cual se aplicará ésta”.
De la norma ut supra trascrita se desprende la ejecución forzosa de los actos administrativos, al respecto, es prudente indicar que la misma supone “la existencia de una orden emanada de una autoridad administrativa, cuya legalidad se presume, desobedecida por el o los destinatarios de la misma, consecuentemente, en la ejecución forzosa hallamos una orden o acto de la autoridad (acte de pólice) no atendida, cuyo cumplimiento debe ser llevado a cabo, si fuere preciso, por la fuerza. Técnicamente la orden o el acto de la autoridad administrativa representa el título ejecutivo que reclama el uso de la coacción, de forma similar a como la sentencia dictada en un proceso civil demanda su ejecución. En este sentido, la coacción no sería sino el corolario lógico del incumplimiento de la orden y su uso se encontrará legitimado siempre y cuando esté en línea directa de continuación de la orden, es decir, sea utilizado como medio eficaz para lograr su cumplimiento” (Vid. AGIRREAZKUENAGA Iñaki, “LA COACCIÓN ADMINISTRATIVA DIRECTA”, Primera Edición, Editorial Civitas, Madrid, 1990, Página 41). Ahora bien, dicha ejecución sólo procede cuando la Administración haya notificado al particular interesado el contenido del acto administrativo y que el particular en pleno conocimiento del contenido del mismo haya
hecho caso omiso a la obligación que pudiese haber impuesto el acto administrativo en cuestión, previa concesión de un plazo razonable.
Esto así, podemos concluir que la ejecución forzosa de un acto administrativo procede al existir una negativa del obligado a cumplir con el deber personal impuesto y, como consecuencia de ello, la respectiva sanción que comporta la imposición de multas coercitivas. Dichas multas se encuentra condicionadas –tal y como lo señala el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos- a que las mismas no podrán exceder de diez mil bolívares (Bs. 10.000,00), siempre y cuando no exista una Ley que establezca una mayor, caso en el cual esa será de aplicación preferente. En este sentido, a juicio de esta Corte la “Ley” a que se refiere el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos debe establecer también una multa de carácter coercitivo, pues sólo este tipo de multas pueden ser impuestas varias veces y de allí que sus montos resultan ser muy inferiores al de las punitivas; a diferencia de las multas punitivas que sólo pueden ser impuestas por el mismo hecho una sola vez, so pena de conculcar el principio del non bis in bidem.
A lo cual y, en relación al caso de autos este Tribunal Colegiado observa que la Administración recurrida pretendió a través del acto administrativo objeto de impugnación -“BOLETA DE NOTIFICACIÓN”, de fecha 12 de marzo de 2007- a ejecutar de forma forzosa a través de las multas coercitivas la obligación adquirida por la Empresa Proyectos Suradem, C.A., a través de la Providencia Administrativa número 095/2006 dictada por la Inspectoría en los Valles del Tuy “SERVICIOS DE SANCIONES”, de fecha 24 de noviembre de 2006.
En conclusión, al establecer la SALA CONSTITUCIONAL; que el legislador no estableció el mecanismo o normas de coerción aplicable en caso de multas en el procedimiento del artículo 648 de la LOT, es decir, no estableció sanciones coercitivas. Por lo tanto, al establecer la administración multas “coercitivas”, abusivas y desproporcionales no establecidas en el artículo el artículo 80 numeral 2 de la Ley, se viola el principio nulla poena sine lege (no hay pena sino aparece en la Ley), establecido en el numeral 6º del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, INSISTO, por cuanto dicha sanción o pena no existe.
Aasimismo, la administración viola el artículo 49 ordinal 07º de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela, referido al principio ‘non bis in idem’, según el cual nadie debe ser enjuiciado ni sancionado más de una vez por los mismos hechos y con el mismo fundamento. Así expuesto, la Inspectoría, al establecer la cuantía de la multa coercitiva no usa lo preceptuado en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (Bs.10,00 máximo, hoy Bs. F. 0,01), sino que emplea el monto de la multa “punitiva”, por lo que se sancionan varias veces con la misma pena y hechos a los administrados.
Sobre la violación de esta garantía constitucional, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 28 de mayo de 2008. Caso amparo constitucional PROYECTOS SURADEM, C.A., Vs. INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS VALLES DEL TUY DEL ESTADO MIRANDA, estableció lo que sigue:
”En efecto, como señalamos, la norma contemplada en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, comporta una sanción de carácter coercitivo, la cual puede imponerse con ocasión a la intransigencia del obligado de cumplir con una obligación personalísima de hacer mientras que el artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo consagra una sanción punitiva consecuencial de un desacato del patrono a no cumplir con la orden de reenganche de un trabajador que goza de fuero sindical.
Visto lo anterior, es menester señalar que las normas citadas refieren distintos tipos de sanciones pecuniarias, que las mismas proceden en supuestos diferentes y persiguen objetos distintos; la primera de ellas, vale decir, la contemplada en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, procede como mecanismo de ejecución forzosa de una obligación personalísima de hacer y, la segunda de ellas, persigue simplemente castigar la intransigencia del patrono que se niega a cumplir con la orden de reenganche. En virtud de lo cual, esta Corte estima necesario reiterar lo antes indicado sobre la diferencia entre una multa de carácter coercitivo y una sanción punitiva, en cuanto a que la primera de ellas, vale decir, las multas coercitivas, la Ley permite la imposición de varias de ellas como mecanismo de constreñimiento para el cumplimiento de una obligación; mientras que, las sanciones punitivas sólo podrán ser impuestas por una vez por el mismo hecho, ya que de lo contrario existiría una violación directa al principio del non bis in idem, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En este sentido, esta Corte observa que luego del análisis de las normas a través de las cuales la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy del Estado Miranda basó la procedencia de la sanción de multa establecida en la Boleta de Notificación de fecha 12 de marzo de 2007, emitida por la Dirección General de Labores de Coordinación de la referida Inspectoría, no existe en apariencia sustrato jurídico que justifique la sanción de “(…) multas sucesivas cada dos (02) días, desde el momento en que fue dictada la providencia administrativa emanada de la Sala de Sanciones, debiendo esta ser la suma equivalente a un (01) salario mínimo, es decir, hasta por la cantidad de BOLÍVARES QUINIENTOS DOCE MIL TRESCIENTOS VEINTICINCO EXACTOS (Bs. 512.325,00)”; en virtud, de que el monto de la sanción punitiva consagrado en el artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo no puede ser utilizado para imponer las multas coercitivas establecidas en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En conclusión, la grave violación al principio ‘non bis in idem’ se origina cuanto la inspectoría del trabajo fundamenta la sanción de conformidad al artículo 80 numeral 2, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que establece una multa de carácter coercitivo, y que son multas que pueden ser impuestas varias veces, y de allí, que sus montos resultan ser muy inferiores a las punitivas. En consecuencia, las multas punitivas sólo pueden ser impuestas por el mismo hecho una sola vez, por lo que se conculca a los administrados el principio del non bis in bidem establecido en el artículo 49 de la CRBV.
Las multas violan el principio de la proporcionalidad de las sanciones, el este sentido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia del Magistrado Francisco Carrasquero López, de fecha 6 de febrero de 2007, a través de la cual se señala que el referido principio, vale decir, el principio de proporcionalidad “constituye un límite de adecuación sobre los verdaderos alcances y finalidades de las sanciones, que implica para el caso de las sanciones que tienen carácter pecuniario, que la afectación patrimonial no sea distorsionada respecto del bien que sirve de medida para castigar una determinada conducta (…). Se trata así, de una regla de moderación que debe tender a ubicar la pena pecuniaria entre un monto máximo que sería la confiscación y el monto mínimo, como es no permitir que el infractor se beneficie económicamente de la conducta ilícita, lo cual conduce a que si la multa presenta carácter aflictivo, pero no comprende el desapoderamiento de los instrumentos y materiales utilizados para cometer la infracción, no ocurrirá el efecto confiscatorio”.
Existen multas que sumadas son superiores al valor de la empresa del administrado, lo cual como explique, es un abuso y una arbitrariedad confiscatoria violatoria de la Constitución.
No hay comentarios:
Publicar un comentario